關于強制清污費用的性質及其實現方式，目前存在三種觀點︰
觀點一︰強制清污費用屬于行政代執行費用，海事行政主管部門可以責令責任人支付該費用，並且責任人不得對此享受責任限制。該觀點認為，我國1983年的《海洋環境保護法》（下稱舊《海環法》）第四十一條規定“凡違反本法，造成或者可能造成海洋環境污染損害的，本法第五條規定的有關主管部門可以責令限期治理，繳納排污費，支付消除污染費用，賠償國家損失；並可以給予警告或者罰款。當事人不服的，可以在收到決定書之日起15日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不履行的，由有關主管部門申請人民法院強制執行。”2000年施行的《海洋環境保護法》（下稱新《海環法》）已經刪除了舊《海環法》中有關主管部門可以責令責任人支付清污費用之規定，但第七十一條規定海事部門有權強制采取避免或者減少污染損害的措施，表明強制清污行為的法律屬性並未改變，仍然屬于代履行。代履行的程序，一般分為代履行和征收費用兩個階段。雖然在我國行政立法中，對如何征收代履行費用尚無明確的行政程序規定，但收取行政強制執行清污費用應做出書面行政決定，要求責任人在一定期限繳納清污費用，逾期不履行則由海事局申請法院強制執行。強制清污為具體行政行為，依法行政是基本原則，不采取行政措施征收清污費用就是一種不依法行政的行為，其結果必然導致行為的無效。清污費用的行政屬性，只能以行政機關的一定行政行為取得，而不能將其轉變為民事行為。並且，只有通過國家行政權力取得才能保證清污費用的足額賠償，並使海事行政主管部門在組織清污作業和清污費用的賠付問題上具有更高便捷性和有效性，有利于及時進行清污作業和海洋環境的保護。
觀點二︰清污費用屬于民事責任，行政主管機關的強制清污措施並不改變清污費用的民事責任性質。該觀點認為，在舊《海環法》中，相關主管部門可以責令責任人支付清污費用，清污費用屬于行政責任。而在新《海環法》中，海洋環境污染的民事責任和行政責任已分開規定，行政主管機關不能責令責任人支付清污費用。強制清污費用為民事責任的觀點與國際通行做法和中國加入的《1969年國際油污損害民事責任公約》的1992年議定書的規定一致。
有人持此觀點並進而認為︰海事行政主管部門在清污行為中的法律地位是油污責任人的代理人，代油污責任人與清污人簽訂合同，清污費用應由油污責任人直接承擔，對清污費用的糾紛應為民事糾紛。
目前還有人主張由清污單位直接通過民事途徑向責任人索賠。
觀點三︰強制清污行為具有雙重功能，是公法干預私法的必然反映，是公法行為（行政行為）和私法行為（民事減損）在行為目的、效果等方面的競合。如同違約與侵權競合時，受害人可以擇訴一樣，行政主管機關可以選擇通過民事或行政程序解決。
筆者認為，保證清污費用的足額賠償應當放在立法和執法的首位。國際公約將清污費用列入民事責任範疇，將能適用國際公約的油污損害賠償糾紛中的清污費用定性為民事責任；對于不能適用國際公約的油污損害糾紛案，海事部門自願選擇通過民事訴訟索賠清污費用也未嘗不可，法院已有判決（“明輝8”輪油污案），但並不能就此當然地得出結論，認為強制清污費用只能通過民事途徑解決、責任人有權享受責任限制權利。因為按新《海環法》第九十條規定︰“造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，並賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環境污染損害的，由第三者排除危害，並承擔賠償責任。”其中所述排除危害即包括清除污染措施並承擔相應費用，強制清污措施是代責任人排除妨害，減少損失的擴大，墊付費用必須實現。排除危害發生的費用並非“賠償損失”的範圍，即清污費用應不是法律所指的國家損失，國家損失應指國家漁業及其它資源損失。結合第七十一條規定的海事局的強制措施權利，可見，新《海環法》並未明確將強制清污費用定性為民事責任，更未排除海事部門以行政手段收回清污費用。海事局依法律授權進行強制清污，是具體行政行為，修訂的《防止船舶污染海域管理條例》（下稱《防污條例》）未出台，我國油污損害賠償機制未建立，也無任何法律制度賦予清污費用以先行撥付權，在此情況下，如果現階段將清污費用僅僅定性為民事責任，並且只能以民事途徑得到清償，責任人又可以限制其海事賠償責任，清污費用要與其他債權人按同等比例受償，該費用難以得到足額賠償，為此，海事局可以選擇行政程序解決清污費用問題。
不過，由于目前我國法律規定上的缺陷，海事局能否以行政強制方式責令責任人支付清污費用？許多人認為仍是有爭議的問題。海事局以行政程序責令責任人支付清污費用可能產生的抗辯︰《防污條例》是為實施舊《海環法》而制訂，在新《海環法》實施時不應再適用，否則餃接不上；責任人可能提起行政訴訟，海事部門作為被告，壓力更大；如果是行政程序收取，清污單位與海事局的關系將如何處理？
事實上，海事局提起民事訴訟索賠清污費用時也遇到抗辯。責任人根據《防污條例》第三十九條規定了清除污染費的處理方式，對海事行政主管部門的索賠提出抗辯，認為清污費用由海事局責令責任人支付，索賠國家損失由海洋環境監督管理部門代表國家提出，而不應由海事局索賠。筆者認為這種抗辯不成立，因為索賠清污費用，不涉及海事局能否代表國家提起國家損失索賠的問題。《防污條例》第三十九條僅對因污染造成的國家損失規定了一種解決途徑，是否為唯一途徑？與新《海環法》第九十條第二款規定是否沖突？
此外，海事局應不是油污責任人的代理人，既非委托代理又非法定代理。至于清污單位能否直接向責任人主張權利的問題，由于清污單位與責任人無合同關系（除非在海事局主持下，清污人與責任人達成了有關協議），在專業清污單位不是合法權益受到侵害的主體時（如養殖戶），責任人也不構成對清污單位的侵權，清污單位不能提起合同之訴或侵權之訴，但根據審判實踐中強制掃海費用的判決（中國四維測繪技術總公司掃海糾紛一案，廣州海事法院將其案由定性為不當得利），似乎可提起不當得利之訴。而且，《船舶溢油應急計劃》第3.9說明參加溢油應急反應和清除作業的單位和個人有權要求責任方支付清除費用。該處沒有明確清污單位和個人是否屬于第1.4（2）所指在溢油應急指揮部統一指揮下有義務參與溢油應急反應行動的“有關單位和個人。”通篇理解，答案應是肯定的，表明即使清污單位和個人與責任人無合同關系或侵權關系，也可直接向責任人主張權利。
清污費用有關法律問題。新《海環法》並無污染損害賠償的具體條款，在第八章“防治船舶及有關作業活動對海洋環境的污染損害”中，第六十六條規定︰“國家完善並實施船舶油污損害民事賠償責任制度；按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。”《船舶溢油應急計劃》第2.7條“索賠和賠償”中敘明︰“關于油污損害的索賠與賠償，按《1992年油污損害民事公約》和由國務院規定的船舶保險、油污損害賠償基金制度等具體辦法執行”。但是國務院至今尚未出台關于油污損害賠償責任限制基金制度及保險的規定。財政部和交通部聯合起草制定的《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》及修訂的《防污條例》目前均未獲批準。
我國未建立油污基金制度和強制保險制度，法律對油污事故處理，僅有一些原則性規定，導致各地在事故處理、索賠時，方式、依據和標準存在較大差異，使國外船東、保險公司、保賠協會無所適從。為此，最高人民法院于2005年12月26日下發了《第二次全國涉外商事海事審判工作會議紀要》（下稱《2005年會議紀要》），明確了在船舶油污損害賠償糾紛中，油污損害賠償範圍包括為防止或減輕污染支出的清污費用損失；權利人就清污費用的請求與其他污染損害的請求按照法院確定的債權數額比例受償，且油污責任可以根據我國《海商法》第十一章的規定享有海事賠償責任限制權利。
《2005年會議紀要》使許多人認為爭議不休的問題解決了，其實並非如此。比如，該紀要第142條存在如下問題︰（1）我國《海商法》並沒有對油污損害賠償法律問題作出相應規定。（2）適用《海商法》與適用《海環法》相互沖突。後者規定全部賠償原則，而前者建立的是限制賠償責任制度。（3）第149條第二款規定可見，連帶責任之規定不是適用我國《海商法》的結果，而是紀要特別規定，因為《海商法》規定的是按份責任。（4）油污損害海事賠償責任限制基金不同于一般海事賠償責任限制基金（見《海事訴訟特別程序法》第一百零一條規定），船舶造成油污損害，責任人要取得限制賠償責任權利，應有法律明確規定，《海商法》規定的海事賠償責任限制並非油污損害賠償責任限制。我國實體法未對油污損害海事賠償責任限制作出規定，因此油污損害賠償請求不屬于限制性債權。
另一方面，船舶踫撞既造成油污染損害，又造成船舶損失及其他財產損害，責任人應分別設立海事賠償責任限制基金和油污損害賠償責任限制基金，還是只需選擇設立一種基金？清污費用等油污損害將在哪個基金中受償？這些問題，《2005年會議紀要》沒有涉及。
例如，2004年12月7日發生在珠江口的重大漏油污染案。在“現代促進”輪登記船東和光船租賃人申請設立非人身傷亡海事賠償責任限制基金案中，利害關系人廣東海事局提出異議，認為兩船踫撞不但造成船體修理、貨物等損失，而且造成油污損害，兩申請人申請設立的海事賠償責任限制基金，僅適用于船舶踫撞造成上述船體或者貨物等非人身傷亡損失賠償，不應包括油污損害賠償。本案不能適用CLC 1969。海事行政主管部門基于《海環法》第七十一條規定授權采取的清污及防止污染措施是一種減少污染損害的行政強制措施，目前並無法律規定油污損害責任人對上述費用可以限制賠償責任，相反，新《海環法》第九十條及《民法通則》第一百一十七條規定，侵權損害責任人應承擔全額賠償責任。油污事故發生後，清污是責任人的義務，海事局強制清污及防止污染，本質上屬于代為履行債務，費用應由責任人全額承擔，沒有限制責任之說。海事法院在裁定準許申請人設立非人身傷亡的海事賠償責任限制基金時，沒有對異議人的賠償請求是否屬于限制性債權作出認定，留待實體審理中處理。那麼實體審理中若認定油污損害賠償請求屬于限制性債權時，責任人能否限制其油污損害賠償責任？因為法律規定限制油污賠償請求必須設立油污損害的海事賠償責任限制基金，未設立則不能限制油污損害賠償責任，除非法院特別地認定非人身傷亡的海事賠償責任限制包括了油污損害賠償請求。法院適用《海商法》第11章規定，回避了油污損害賠償請求是否屬于非人身傷亡海事賠償責任限制基金的受償範圍的問題。
如果責任人要設立油污損害賠償責任限制基金，應依據什麼標準計算其限額？適用《海商法》，是否基于以下原因︰（1）目前國內沒有其他法律作出對油污損害賠償責任限制基金專門規定；（2）《海商法》沒有排除適用油污損害；（3）《海商法》在第11章“海事賠償責任限制”中提及油污損害賠償問題。可是，《海商法》第208條是關于不能依據該章內容享受責任限制的債權的規定，其中第（二）項為中國參加的國際油污損害賠償民事責任公約規定的油污損害的賠償請求。能否從這里推導出︰不適用CLC1992的油污損害依據《海商法》第11章及交通部1994年的規定確定責任限額？司玉琢老師給出的答案是肯定的（見2003年法律出版社《海商法》P343）。
我認為按照非人身傷亡海事賠償責任限制標準計算油污損害賠償責任限制額與《海事訴訟特別程序法》對兩種賠償責任限制制度不同的規定要求相悖，需要立法解決。
“12.7”案最終以和解結案，避開了法律之爭。“明輝8”輪與“閩海102”輪船舶踫撞油污損害賠償糾紛案中，汕頭海事局請求確認防海清污費用及已支付訴訟費用在船舶留置權和船舶優先權之前先予給付，被告辯稱清污費用屬于限制性債權，其有權限制其賠償責任。合議庭一致認為，本案是國內船舶在我國海域內踫撞造成的油污損害賠償糾紛，不由CLC1992調整，而應適用《海商法》、《海環法》以及有關行政法規的規定確定當事人的責任。本案原告的清污費用債權屬于與船舶營運直接相關的、侵犯非合同權利的行為造成其他損失的賠償請求，根據《海商法》第二百零七條第一款第（三）項規定，油污責任人可以主張限制賠償責任。
筆者認為不能獨立地談污染損害賠償請求的法律屬性，解決了法律適用問題，才能確定污染損害是否屬于限制性債權。如果能適用CLC1969，則污染損害請求為限制性債權。我國目前尚未加入2001年燃油公約，有涉外法律關系的非油輪污染損害糾紛不能適用CLC1969。不能適用國際公約是否適用國內法？無法明確。
“金富達18”輪清污費用，與海事局達成的和解協議特別約定從船舶所有人設立的非人身傷亡海事賠償責任限制基金中同等參與分配，解決設立油污損害責任基金的困擾。
我國油污相關法律規定出台前，法律之爭仍將繼續。不能為了保護航運業而犧牲人類共同的生存環境，盡管目前有《2005年會議紀要》作為權宜之計，但《民法通則》、《海環法》等法律對環境損害賠償沒有限制責任的規定。
參考文獻
1、司玉琢《國際海事立法趨勢及對策研究》（法律出版社2002年）
2、司玉琢主編《海商法》（法律出版社2003年）
3、趙紅《關于審理船舶油污損害賠償案件中的法律問題》
4、劉先鳴《中國船舶油污損害賠償基金法律制度研究》
5、陳向勇、安壽志《試論強制清污費用的法律性質》
作者簡介 龍玉蘭，出生年月︰1966年9月；學歷︰研究生；學位︰碩士；職位︰副主任、合伙人，廣東省律師協會海商海事專業委員會委員；職稱︰經濟師、二級律師；專業領域︰海事海商、國際貿易、房地產、經濟合同等；工作單位︰廣東紅棉律師事務所（地址︰廣州市東風中路268號廣州交易廣場609室，郵編︰510030，電話︰020-87516168-68，13925119861，傳真︰87511208，郵箱︰jonie2006@163.com）。
